در انقلاب مشروطیت بعد از اینکه مردم از حکومت استبدادی قاجار و خودکامگی مسئولین دولتی به تنگ آمدند، بر آن شدند که برای اولین بار قانون اساسی تدوین کنند و برای رفتار حکومت گران چارچوب و ضابطه ای قرار دهند. حقوق ملت را برشمرده و به اعتبار قانون از استبداد و دیکتاتوری جلوگیری کنند. بلافاصله بعد از امضای فرمان مشروطیت توسط مظفرالدین شاه، انتخابات برگزارشده و مردم نمایندگانی انتخاب کرده و اولین مجلس شورای ملی را تشکیل دادند تا وظیفه تدوین قانون اساسی را به انجام رساند.
نمایندگان برای این کار شتاب داشتند و با کارفشرده ای ظرف مدت 4 ماه قانون اساسی را در 51 اصل تدوین کردند. در تاریخ پنجم دیماه 1285 مظفرالدین شاه آن راامضا کرد و از این تاریخ ایران صاحب حکومت مشروطه گردید، هر چند شاه کمتر از یک هفته بعد دار فانی را وداع گفت و فرصت نیافت به قانونی که امضا کرده عمل کند.
اما جانشینش محمدعلی میرزا ازهمان ابتدا با اساس مشروطه خواهی و حکومت قانون سرناسازگاری داشت و می کوشید زیر بار مشروطه خواهان نرود. دعوت نکردن نمایندگان مجلس درمراسم تاجگذاری اش بی اعتنایی آشکاری به مجلس شورای ملی بود و جهت گیری او را نشان می داد. نمایندگان این حرکت را به عنوان اهانت و تحقیر مجلس تلقی کرده و مورد انتقاد قرار دادند. اما این سیر ادامه یافت تا زمانی که نمایندگان ملت تدوین متمم قانون اساسی را به پایان بردند. در قانون اساسی اصلی صرفا" وضعیت مجلس و اختیارات و وظایف آن مشخص شده بود و درباره سایر قوا از جمله سلطنت بطور مستقل بحثی در میان نبود.
قانون اساسی مشروطه ضمن اینکه مدل حکومتی ایران را مشخص می کرد، میثاقی میان ملت و حاکمیت بود و مسئولیت و حقوق آنها را نسبت به هم تعریف کرده بود. کار تدوین قانون اساسی گرچه در فضای پر از التهاب انقلاب مشروطه به سرعت پیش رفت و به امضای شاه رسید، اما متمم قانون اساسی با چالش های بزرگی روبرو شد. دو جریان با قانون اساسی مشروطه مشکل داشتند. یکی دربار و سلطنت طلبان بودند و دیگری برخی علمای متشرع و سنتی که بر این باور بودند که با بودن احکام شرع نیازی به تدوین قانون نیست و قانون اساسی را بدعتی در مقابل دیانت و شریعت می شمردند. این دوجریان در فضای انقلاب و در مقابل علمای بزرگ حامی مشروطه یارای ایستادگی نداشتند اما در زمان تدوین متمم قانون اساسی قدرت و انسجام بیشتری نسبت به گذشته پیدا کرده بودند. چه بسا تندروی های برخی مشروطه خواهان نیز در این روند بی تأثیرنبود.
محمدعلیشاه از امضای متمم قانون اساسی طفره رفت و در این کار تعلل می ورزید. مرحوم شیخ فضل الله نوری و برخی علمای دیگر نیزایرادات خود را مطرح کردند. این درحالی بود که در متمم قانون اساسی منافع سلطنت و نقش شریعت لحاظ شده و گنجانده شده بود. سرانجام با بالا گرفتن اعتراضات مردم و اقشار مختلف و در پی ترور امین السلطان و حمایت بخش عظیمی از مردم از قاتل وی، محمدعلیشاه به امضای متمم قانون اساسی تن داد و قانون اساسی مشروطه تکمیل گردید.
ساختار قانون اساسی
در مورد قانون اساسی می توان همین بررسی تاریخی را ادامه داد و آنچه در دوران های مختلف بر سر آن آمده است را شناخت، اما آنچه بیشتر مورد نظر نگارنده دراین نوشتار بوده ساختار و سیستم حکومتی لحاظ شده در قانون اساسی مشروطه است. ناگفته روشن است میان آنچه بلحاظ حقوقی در متن قانون تصویرشده با آنچه در طول تاریخ تحقق یافته تفاوت آشکاری وجود دارد، اما با بررسی ساختار قانون اساسی میان این دو حوزه تناسب و ارتباطی هم می توان یافت که در پایان نوشتار بدان خواهیم پرداخت.
نقش مردم و حق وِیژه سلطنت
قانون اساسی را مجلس اول شورای ملی تدوین کرد. مجلسی که در یک انتخابات آزاد تشکیل یافته بود و نمایندگان واقعی مردم از اقشار مختلف درآن شرکت داشتند. دراوان انقلاب مشروطیت این مردم بودند که نقش خود را بازیافته و دربرابر هرم قدرت و نهادسلطنت عرض اندام کردند. با وجود این می بینیم برای رسیمت یافتن قانون اساسی می بایست شاه آن را امضا می کرد. بنابراین در آن مقطع دو نیرو پایه های قدرت بودند: مردم و شاه. مجلس بنا بر متن قانون اساسی حق دخالت و نظارت بر همه امور کشور را داربود. برای هر کار باید قانون وضع می کرد و و وزرا در قبال مجلس باید پاسخگو و مسئول باشند.
اصل پانزدهم قانون اساسی این حق را چنین تبیین کرده بود: "مجلس شورای ملی حق دارد در عموم مسائل آنچه را صلاح ملک و ملت می‌داند پس از مذاکره و مداقه از روی راستی و درستی عنوان کرده با رعایت اکثریت آراء درکمال امنیت و اطمینان با تصویب مجلس سنا به توسط شخص اول دولت به عرض برساند که به صحه همایونی موشح و به موقع اجراء گذارده شود".
گرچه پادشاهان قاجار هیچکدام به اراده و انتخاب ملت برسریرقدرت ننشستند ولی نمایندگان ملت در متمم قانون اساسی اصل سی وپنجم نوشتند:" سلطنت ودیعه ایست که به موهبت الهی از طرف ملت به شخص پادشاه مفوض شده." بنابراین اصل، قدرت سلطنت هم منوط به پذیرش مردم و انتخاب آنان می شد و مشروعیت خود را از مردم می گرفت. هرچند این اصل، ضمانت اجرایی جز آگاهی و بیداری خود مردم نداشت و سلطنت موروثی پهلوی هم با کودتا سر کار آمد ولی این هوشیاری نمایندگان بود که به پشتوانه مردم، این اصل را در قانون اساسی گنجاندند. به این ترتیب می توان گفت ایران به نوعی حکومت دموکراتیک نزدیک شده بود، اما این همه مسأله نبود و حاکمیت مردم در تعامل با سایر قوای حاکم نتوانست به کرسی بنشیند.
گرچه مشروطه خواهان بر آن بودند که ایران را از حکومت استبدادی نجات داده و گامی به سوی دموکراسی ومردم سالاری بردارند اما نهاد سلطنت چنان در فرهنگ و اقتصاد و مناسبات اجتماعی ریشه داشت که انکار آن در آن مقطع شدنی نبود. ساختار دوگانه سلطنت و مردم در قانون اساسی اول بیانگر این واقعیت بود. دراصل یازدهم که ترتیب قسم خوردن نمایندگان منتخب مشخص شده است، آنها در بدو ورود به مجلس باید قسم یاد می کردند که به "اساس سلطنت و حقوق ملت" هردو خیانت نکنند و نسبت به "اعلیحضرت شاهنشاه متبوع عادل مفخم صدیق و راستگو" باشند. یعنی نمایندگان منتخب مردم گذشته از دفاع از حقوق موکلین خود، به سلطان هم وفادارباشند. این دوگانگی در شیوه قانونگذاری هم نمود یافت.
مطابق قانون اساسی علاوه بر مجلس شورای ملی مجلس سنا نیز باید تشکیل می شد که مصوبات مجلس شورای ملی را باردیگر مورد بررسی قراردهد. چنانچه این مصوبات مورد تأیید آنها بود نهایی می شد. درغیراین صورت برای اصلاح به مجلس شوراعودت داده می شد. در حقیقت مجلس سنا نقشی مشابه شورای نگهبان قانون اساسی در جمهوری اسلامی داشت. اما درهمین نقطه نقش ویژه ای به شاه داده شده بود. نمایندگان سنا 60 نفر بودند اما مهم این بود که سی نفر از آنها توسط مردم انتخاب می شدند و سی نفر انتصابی بودند که توسط شخص شاه وارد مجلس سنا می شدند. این ترکیب باعث می شد همواره مجلس سنا برمحور خواست شاه بچرخد. چون سی نفر نماینده منتخب مردم عموما" اتفاق نظر نداشتند و در هر مورد رأی گیری می شد، میان آنها اختلاف نظر بود. اما سی نفر نماینده منصوب شاه طبعا" نظر شاه را در هرمورد اعمال می کردند. لذا به این ترتیب هر لایحه و قانونی مجلس شورای ملی تصویب می کرد، چنانچه مخالف با خواسته شاه بود در مجلس سنا وتو می شد. یعنی عملا" سلطنت بر قوه مقننه حاکم می شد. مجلسیان باید می دانستند که بدون رعایت نظر شاه ره به جایی نمی برند.
از سوی دیگرطبق اصل 47 متمم قانون اساسی عزل و نصب وزرا نیز در اختیار پادشاه بود. به این ترتیب پادشاه براساس همان قانون اساسی هم در قوه مقننه می توانست اعمال نفوذ کند و هم قوه مجریه را دراختیارداشت. تنها قوه ای که شاه کمتر برآن سیطره داشت قوه قضائیه بود.
مردم و حق ویژه روحانیت
مخالفت روحانیون مخالف مشروطه با قانون اساسی اول موجب شد نمایندگان در متمم قانون اساسی نظرمرحوم شیخ فضل اله نوری را لحاظ کردند. اصل دوم متمم قانون اساسی مقررکرد که قوانین مصوب باید مطابق شرع اسلام باشد. محتوا و ادبیات این اصل قابل تأمل است: "مجلس مقدس شورای ملی که به توجه و تایید حضرت امام عصر عجل الله فرجه و بذل مرحمت اعلیحضرت شاهنشاه اسلام خلدالله سلطانه و مراقبت حجج اسلامیه کثرالله امثالهم و عامه ملت ایران تأسیس شده‌است باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام صلی الله علیه و آله و سَلم نداشته باشد ومعین است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهده علمای اعلام ادام الله برکات وجود هم بوده و هست لهذا رسما مقرر است در هر عصری از اعصار هیاتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام وحجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلس عنوان می‌شود به دقت مذاکره و غور رسی نموده هریک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشنه باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیات علماء در این باب مطاع و بتبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجة عصر عجل الله فرجه تغییر پذیر نخواهد بود."
براین اساس حق ویژه ای به روحانیون داده شده بود که پنج نفر را رأسا" وارد مجلس کنند و اطاعت از نظریات آنها برای همه نمایندگان منتخب ملت وظیفه ای قانونی به شمار می رفت. نکته قابل تأمل دراین مسأله این بود که علمایی که قرار بود بر قوانین مصوب نظارت کنند توسط حوزه های علمیه و مراجع تقلید انتخاب می شدند و نه اینکه از جانب مردم برگزیده شوند. نقش مجلس در این رابطه صرفا" انتخاب 5 نفر از میان بیست نفر بود. پنج نفر عالم مزبور می توانستند مصوبات مجلس شورای ملی را وتوکنند.
به این ترتیب نهاد روحانیت نیزاز نظر قانون اساسی مشروطه محق بود که قوانینی که نمایندگان مردم تصویب می کردند رد کرده یا تأیید کند.
چنانکه مشاهده می شود مطابق قانون اساسی نهاد سلطنت و نهاد روحانیت دو پایه اساسی در ساختار قدرت سیاسی به شمار می آمدند و هر کدام صاحب حق ویژه ای بودند. بطوری که این دو نهاد برانتخاب و اراده مردم کنترل داشته و می توانستند درصورت تمایل مانع اعمال اراده ملی شوند. مشاهده می شود در قانون اساسی مشروطه نقش مردم چندان کارساز و تعیین کننده نبود. درعمل هم دیدیم که نهاد سلطنت در دوران پهلوی پدر و پسر حاکمیت مطلقه پیدا کرد و حتی از اجرای قانون اساسی نیز سرباز زد یا آن را مطابق امیال خود استحاله کرد. مجلس سنا علی رغم اینکه به نفع شاه بود تا 43سال پس از انقلاب مشروطه تشکیل نشد. درطول این دوران نهاد سلطنت انتخابات مجلس شورای ملی را عملا" در اختیار خود گرفت و به جز دوره کوتاه نهضت ملی کردن نفت نمایندگان وابسته و مطیع خود را برکرسی های آن نشاند. اما روحانیون علی رغم داشتن حق ویژه قانونی از آن بهره چندانی نبردند. سلطنت چنان مطلق العنان شد که عرصه را بر نهاد روحانیت هم تنگ کرد و دخالت آنان درامور مملکت را بر نمی تافت. این تضاد درسال های بعد چندان شدت گرفت که روزی روحانیت نیز به یاری مردم دست به حذف سلطنت از ساختار حاکمیت زد. اما این مقطع مردم به رشدی رسیده بودند که مطالباتی افزون بر قانون اساسی مشروطه داشتند. اینجا بود که ضمن کنار زدن سلطنت موروثی غیرانتخابی و حق وِیژه آن، بالاترین مقام کشور یعنی رهبری را به انتخاب خبرگان ملت مشروط کردند و نظارت روحانیت بر قوانین نیز از اختیار حوزه های علمیه و مراجع گرفته شد و به شکلی به انتخاب مردم مشروط گشت. به این ترتیب پس از یکصدسال از انقلاب مشروطه کوشیدند گامی دیگر به سوی حاکمیت مردم و مردم سالاری بردارند.
منتشر در روزنامه شرق 15 مرداد 1390 ویژه نامه مشروطه
